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我國市場監管現代化指標體系探索

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發布時間:2020-01-21 10:45 來源:
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  市場監管現代化是國家治理體系和市場經濟體系現代化的客觀要求。時下,從經濟基礎到上層建筑,我們均面臨著市場監管現代化的挑戰。探討構建市場監管現代化指標體系,有利于深化對市場監管及其發展方向的認識,提高市場監管現代化水平。本文在梳理我國市場監管發展演進的歷史和邏輯的基礎上,基于市場監管基本理論,借鑒國際監管經驗和原則方法,從中國國情、監管實踐、現實政策和新時代發展方向出發,提煉出由7項準則、5個一級指標、26個二級指標構成的市場監管現代化指標體系,并對體系的準則、指標、要點進行分析、釋義,以期對我國市場監管理論與實踐有所啟發和裨益。

市場監管現代化及其指標體系的意義

  現代化是西方學者以“傳統與現代”二分法,針對西方國家近代以來的社會結構性變遷所提出的理論。同時,各國各地區的實踐表明,現代化是一個多元演進的歷史進程,呈現出持續的階段性,以及水平或路徑的多樣性。
  在現代化建設過程中,伴隨產業力量的壯大和市場經濟的發展,政府及其職能范圍、方式發生歷史性變化,國家治理體系發生結構性改變。19世紀末20世紀初,一場監管型國家建設運動在全世界范圍興起,市場監管成為監管型國家政府的重要職能。我國經濟社會發展和體制機制改革同樣經歷了與監管型國家類似的過程。時下,從經濟基礎到上層建筑,均面臨著市場監管現代化的挑戰與應對。2017年初國務院印發的《“十三五”市場監管規劃》明確提出,“加強和改善市場監管,是政府職能轉變的重要方向,是維護市場公平競爭、充分激發市場活力和創造力的重要保障,是國家治理體系和治理能力現代化的重要任務。黨的十九大作出建設現代化經濟體系的重要部署,要求“深化商事制度改革,打破行政性壟斷,防止市場壟斷,加快要素價格市場化改革,放寬服務業準入限制,完善市場監管體制”,進一步明確了市場監管改革的根本思想和重要任務。由此可見,無論是作為上層建筑的國家治理體系,還是作為經濟基礎的現代經濟體系,市場監管都是現代化的題中應有之義。
  市場監管現代化是市場監管不斷超越傳統、走向現代、日趨科學和進步的過程。我國的市場監管可追溯到改革開放之初,伴隨改革開放和市場經濟的發育發展過程,40年里經歷多個階段,發生了迭代的變化,取得了長足進展。筆者傾向于將我國改革開放以來的市場監管分為傳統監管階段(1978—1992)、規范監管階段(1993—2001)、現代監管過渡階段(2002—2011)、現代監管推進階段(2012年以來)。每一階段都有監管政策、監管理念和監管方式更迭躍升的標志,這也是逐步實現現代化升級的節點。黨的十八大后“商事制度改革”“放管服改革”以及黨的十九大后黨和國家機構改革中國家市場監督管理總局的組建,開啟了市場監管現代化的加速升級,從而進入實質性推進的現代化階段。市場監管現代化不僅成為科學高效市場監管體系的重要抓手,也是推動政府職能轉變,促進政府治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。
  我國市場監管已經踏上現代化之路,但是與國家治理體系和治理能力現代化的要求、與市場監管現代化目標要求還有差距。貫徹落實《“十三五”市場監管規劃》所提出的“用現代理念引領市場監管,用現代科技武裝市場監管,用現代監管方式推進市場監管,積極探索具有中國特色、符合時代要求的市場監管新模式,為各類市場主體營造公平競爭的發展環境”要求,探索建構一套超越傳統、科學合理、既有時代性又有前瞻性的指標體系,非常必要。
  指標體系是整體反映事物狀態的基本要素及其標準意義的標值體系,其意義在于對事物有了全面把握、整體了解和基本認識的基礎上,通過對構成事物的基本要素進行科學提取和歸納,并對其進行分量賦值(量化)或細化意義(質化),以實現對事物認識的深化、具體化、清晰化,同時發揮出引導、評測功能。改革開放以來,我國市場監管長期處于局域封閉、經驗管理、不受重視甚至備受爭議的狀態,黨的十四大以后開始努力走出這種狀態,得到較強的理論政策支持。但如前所述,尚存明顯問題與差距。黨的十八大后,市場監管從理論、政策到改革實踐,全面走到市場經濟舞臺中央和前沿,進入科學監管階段。隨著科學監管時代的來臨,市場監管現代化指標體系的探索意義非凡,不僅有助于對市場監管現實具象化和發展前瞻性的認識,發揮實踐功能,推動市場監管從經驗傳統走向科學現代,而且本身就是市場監管走向科學化的標志。

市場監管現代化指標體系的國際經驗與借鑒

世界銀行組織相關指標體系
  世界銀行組織每年發布的《營商環境報告》通過構建11種可量化的評價指標對經濟體的商業監管環境進行評價,指標的構建基于眾多學者和有關機構關于商業監管對經濟結果影響的研究,涵蓋了一個企業從設立到清算的全生命周期。該《報告》評測指標應用較廣,與市場監管具有較高的相關度,有很大的參考意義。
  世界銀行1996年創設的“世界治理指標”中的六項具體指標——話語權和問責、政治穩定性和無暴亂或恐怖主義、政府有效性、監管質量、法治程度、腐敗控制,也非常值得借鑒。其中,“監管質量”指標主要是衡量政府監管在促進私人部門發展方面的能力,其來源數據庫之一的世界經濟論壇全球競爭力報告主要評價七個方面內容:政府監管的負擔、稅收范圍和效果、貿易壁壘的普遍性、本地競爭的激烈程度、創業便利度、反壟斷政策的有效性、環境法規的嚴格程度。監管范圍較寬,但在監管指向上不乏借鑒意義。

英國海外發展組織相關指標體系
  英國海外發展組織(ODI)在界定治理概念內涵基礎上提出了對某個政體治理狀況進行評價的指標體系,其中包含監管評價的內容。ODI對治理關涉的市民社會、政治、政府、官僚組織、經濟社會和司法六個領域與參與、公平、得體、責任、透明和效能六項準則相結合,以36項指標對某政體的六個公共領域進行評估,其中,政府、官僚組織和經濟社會三個領域與市場監管高度相關,其指標具有較高參考意義。

經濟合作與發展組織相關指標體系
  經濟合作與發展組織(OECD)在上世紀90年代提出監管質量的概念,制定了一套監管質量概念框架與評價體系。1995年在《改善政府監管質量的建議》中提出構成監管概念的三要素:監管政策、監管機構和監管工具。1997年在《監管改革的政策建議》中提出良好監管的七項準則。2005年對《監管質量與績效的指導原則》進行修訂完善。根據成員國的意見和新的《指導原則》設計22個問題,對應17個政策領域,對指標賦予不同權重提出了相對成熟的方案。
  以上指標體系的探索應用為我國市場監管現代化指標體系的構建具有借鑒意義,主要是:第一,從世界范圍來看,無論是治理還是監管,各經濟體或經濟組織都較早提出了相應的指標體系以更好地促進政府的治理變革和現代化進程。OECD國家最為典型。第二,指標準則的確立非常重要。OECD和ODI的指標設置是以良好監管質量準則和善治的準則作為基礎,而指標內容選取的方法相對科學而又靈活。第三,重視監管質量和監管績效的評價。前述世界銀行和OECD指標體系的經驗中,監管質量和監管績效均被置于突出地位。第四,指標的確定充分考慮經濟體實際。指標體系的豐富和完善是一個漸進的歷史演進過程,需結合本經濟體實際和評估實踐不斷優化。如OECD的指標設置具有較強的實踐基礎,在選取指標過程中注重總結吸收成員國的實踐經驗和意見,不斷對指標體系進行完善。

我國市場監管現代化的指標體系構建探索

  市場監管現代化是現代化過程中政府職能方式的深刻變革,構建一套相對科學、規范的市場監管現代化評價標準,有利于推動市場監管理論與實踐的科學化。以下借鑒OECD監管質量與績效的指標體系框架并結合我國實際,結合7項準則,配套提出5個一級指標、26個二級指標以及相應的測量標準,構建出考量市場監管現代化的指標體系。

明確指標體系基本原則 確定指標體系框架結構
  對于創建性工作來說,原則格外重要,其明確了工作方向、邊界乃至方法,發揮著啟動和指引功能。市場監管現代化指標體系構建是一項創建性工作,離不開一系列原則方法的確立和運用。
  指標體系構建的基本原則
  整體性原則。指標設計、選擇、確定應能夠全面反映市場監管的整體狀況,既要客觀反映市場監管的全貌,又要典型反映市場監管重點;既要反映市場監管自身,又要反映宏觀治理的時代精神。力求客觀真實。
  先進性原則。先進或進步是現代化的核心,包括理念的先進性、思想的進步性、方式方法的科學性、技術手段的先進性、傳統與現代的兼容性、國內與國外的融合性等。
  操作性原則。作為一種具有評價、導引功能的衡量標準,只有具有可操作,才能發揮其功能作用。指標標準應當“頂天立地”,既具有高度和前瞻性,又具有足夠的共識和溝通度,能與現實緊密銜接。
  指標體系框架結構
  從框架結構上,總體采納OECD國家的“準則+指標”的結構體系。
  在方法論意義上,借鑒國際已有先進經驗,有利于開闊視野,少走彎路。前述世界銀行和OECD所提出的指標結構體系是在實踐中反復調整形成的。尤其是OECD監管質量評價體系中的四維一級指標提煉的抽象度較高、典型性強,與市場監管概念和要素的理論吻合度高,反映了監管框架,囊括了考察要點,符合整體性原則。準則適用和覆蓋全部一級基礎(核心)指標。其設計方法周密,針對性強,效果可靠,使得指標體系及其意義更加全面、豐富和飽滿,結構關系更顯立體性,在科學方法上具有可取性和借鑒性。
  根據指標體系構建的基本原則,結合我國國情,對“準則+指標”結構的指標體系作出調整完善。前述OECD指標體系對于已經相當成熟、發達的市場和市場經濟體來說大體或足以反映市場監管的狀況,更適合歐美成熟的市場經濟體系。我國的市場和市場經濟體系尚不發達,而且不是單一水平意義上的不發達,而是參差不齊、多重不平衡意義上的不發達。直接、簡單地運用OECD所提出的指標體系衡量我國的市場監管難免發生掛一漏萬的現象,即使顯示了其輪廓和峰巔,卻可能忽略了基礎和主體,難以反映總體甚至不能反映實際情況。
  創設準則內容,增設一級指標
  在保留框架結構中的準則項下,根據我國國情實際創設準則新內容;在一級指標項中,增設質量績效指標。第一,保留OECD“準則+指標”結構和一級指標的主體部分,對其準則內容進行重構。第二,針對我國現階段市場秩序、環境問題突出,常常直接、頻繁表現于外的現實情況和特點,在原一級指標基礎上,增加“質量績效”作為單獨一項指標。第三,在一級指標之下構建二級指標,并通過指標要點與釋義加以細化,形成更完善的細化指標。第四,對指標體系作廣泛意見征詢與實際驗證,不斷加以調整、優化和完善,增強其操作性。

確定市場監管準則項:依據和理由
  選取確定的依據
  準則在指標體系整體結構中起著統領和彌合作用。因此,各個準則項應貫穿所有一級指標,反映具有時代前沿和發展趨勢的文化價值理念。
  鑒于治理體系的統領性和理念的先進性及其與市場監管準則在方向、領域上的一致性和相容性,市場監管現代化指標體系中的準則項可以借鑒治理體系現代化成熟、豐富的研究成果。國內外治理現代化研究,除了上述ODI的六個標準外,OECD提出現代的良好治理應具備六個要素:負責任、透明、效率/效能、回應性、思考的前瞻性、法治。我國學者俞可平提出國家治理現代化標準具有一定影響力和代表性:公共權力運行的制度化和規范化;民主;法治;效率;協調。何增科提出的四個標準則是:民主化、法治化、文明化和科學化。其他相關觀點類似,只是表述有所不同。
  從我國黨和國家相關政策看,《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)關于基本原則的表述是:簡政放權、依法監管、公正透明、權責一致。國務院《“十三五”市場監管規劃》(國發〔2017〕6號)提出,到2020年“構建以法治為基礎、企業自律和社會共治為支撐的市場監管新格局”,“形成統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系”,并系統提出“依法依規監管”“簡約監管”“審慎監管”“綜合監管”“智慧監管”“協同監管”六原則,全面彰顯了理念的進步性。中共十九屆三中全會關于黨和國家機構改革的《決定》提出優化、協同、高效、全面依法治國四原則,呈現新高度。這些都成為確定監管準則的依據,也應該在準則中充分體現。
  通過詞頻統計,上述代表性文獻、政策中與監管準則有關的詞語共20個,重復出現2至8次的有9個,最高的是“法治”,其次是“效能”和“參與”。出現1次的詞語,由于代表性、獨立性弱,可被高頻詞替代;或屬于態度性、時效性、原則性詞語,不適合作為獨立指標考慮。在9個代表性詞語中,“有效性”因地位特殊納入一級指標,不在準則中考慮;“得體”與“文明”合并出現2次,可為相關指標涵蓋。因此,依據有關政策,綜合代表性觀點,結合我國市場監管的職能地位、性質特征、發展要求,我們認為“法治”公平”“責任”“協調”“透明”“參與”“規范”7項標準具有代表性,能充分反映我國時代特征和市場監管特性,適合作為市場監管現代化指標體系的基本準則。這些準則是當代中國市場經濟、民主政治和社會進步的關鍵詞,是國家治理乃至政府監管現代化的標志詞,反映市場監管的當代文明與進步。
  選取確定的理由第一,法治,內含規范性和制度化,是監管的基礎,市場經濟也是法治經濟,市場監管事務復雜,矛盾尖銳,利益攸關,壓力巨大,無法治無以致久遠。第二,公平,內含平等和正義,在市場上,微觀于私、宏觀于公,始終是社會文明進步的要求和體現,自然是政府政策制定與執行的目標準則,也是市場監管的基本準則。第三,責任,是對監管主體的剛性約束和要求,是政府宗旨和底線保障。沒有責任,就沒有政府,沒有政府,就沒有監管。第四,協調,是監管主體和行動的外部關系指標,常是監管行動的軟肋,具有考驗性、挑戰性和決定性,對綜合性監管來說更加突出。第五,參與,除了治理方式上的意義,更是民主、透明、回應性以及效能效果的要求。第六,透明,亦即公開,是社會民主和文明進步的趨勢,也是監管的前提、環境、方法、手段,并具有監管替代的功能。第七,規范,是共通性和整體性考量指標,反映中國實際和時代特色。

準則釋義
  法治法治是法律規范,更是治理思想。法律規范方面,要做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”,法律規范科學、健全、嚴謹細密、進步合理,質量不斷提高。治理思想方面,法律面前,人人平等,一切依法辦事,公權、私權同樣受法律約束,程序法、實體法同等法律地位。其考察內容包括:監管機構的法律地位明確,其獨立性和協調性足以履行法定職責;監管法律體系健全(可依專家、企業、社會意見進行測評);監管執行規范;社會監督和自我監督有效。
  公平監管規范和執法程序要公平,監管對象之間要體現公平,監管主體與監管對象之間要公平,甚至監管主體之間的權力責任也需要公平。其考察內容包括:營商環境好;市場競爭充分;市場主體平等;消費者權益保護好;誠信度高;法律政策、法律執行、評價體系公平。
  責任
  監管者的責任設定應明確、清晰、合理,內外責任約束機制剛性、有保障。其考察內容包括:機構人員的責任心、使命感、服務性、擔當精神、改革創新意識強。
  協調
  包括機構設置的協調、職責設定的協調、法律政策的協調、監管行動的協調等。其考察內容包括:相關機構職責清晰明確;法律法規協調互補;機構協同性好,有機制保障;公共媒體等協同性好。
  參與
  其具體考查內容包括:監管共治合作格局形成,發育良好;監管決策、執行、評價的參與度高。
  透明
  透明度包括諸多方面,諸如法律制度的透明、責任分工的透明、監管程序的透明、處理結果的透明、監督方式的透明等。其具體考察內容包括:企業和社會對監管機構了解、理解、認識程度高;機構的形象評價好;監管執法透明度的法律規范健全;重要事件處理的信息發布及時。
  規范
  對監管組織、行為、聲譽的總體評價。涉及監管組織要素的健全性、完備性、合規合格及品位、公眾評價等。其具體考察內容包括:組織機構、規章制度、法律程序、文化理念、精神風貌、行為規范、公共關系等。

指標釋義
  一級指標釋義
  監管政策。對于監管這類特殊而復雜的事務,監管政策具有至高無上的地位和作用。廣義的政策包括戰略、規劃、法律、制度、標準等規范體系,共同反映監管活動的依據、目標、價值、理念、方向,以及相關矛盾與關系的策略等。監管政策應當在這些方面加以全面、清晰的體現,以取得良好的監管效能效果。
  監管機構,是監管實施的主體。監管活動由監管主體來執行、落實和推動。監管機構自身素質及其設置差異很大,需結合監管性質、一般規范以及具體條件、依據來考察。
  監管工具,是監管機構或主體所選擇、采取和使用的手段、方式、工具、方法乃至態度、技能、技巧、策略等。既表現為技術上的先進性與進步性,也表現為方式方法的合理性、科學性,還有態度、技巧的策略性,以及技能、技巧的有效性等多方面的要求。
  監管過程,涉及的重點是監管實施中的程序和相關關系問題。規范性問題、公開性問題、參與性問題、溝通性問題、民主權利問題、尊重回應性問題等是監管過程考察的代表性問題。
  質量與績效,是前四個指標效果的綜合反映,在我國市場體系和市場經濟欠發達、不平衡、問題突顯的情況下,主要考察市場秩序和市場環境的改善狀況,相關問題處理解決的程度和呈現的狀態。質量指標既包括環境秩序的品質狀態,也包括監管各要素及其所構成的監管整體品質。績效指標主要考察投入、產出情況,重點是效能情況。
  二級指標及要點釋義
  一級指標為相應二級指標的確定提供了范圍界限。在此范圍界限內,根據市場監管歷史與現實的政策實踐經驗加以歸納和抽象,即可歸納出二級細化指標。第一,監管政策指標的二級指標要素中,理念是先導和前提,價值是體現,規劃、法規和政策目標則是具體形式。監管機構指標的二級指標主要是反映其特點、特征及相應效果的典型屬性,包括職能地位、體制關系、專業化程度、機構間的協調協同度等。第二,監管工具既要具有規范合法性和先進性,又要具有科學合理性和有效性,以反映時代特征的法定性、科學性、效能有效性、創新性、服務性、民主性作為二級指標,則呈現全面性的同時具有典型性。第三,監管過程指標的二級指標以監管合規性為起點,是監管政策中相應二級指標的進一步要求。此外,還有透明度與知情權、監管機制、回應性等考量指標。第四,質量績效指標的二級指標要圍繞監管目標效果,從環境秩序問題與狀況以及總體的印象、控制性目標的實現以及投入量、目標績效考核的科學性三個方面加以設計,具有較嚴謹的周延性。二級指標下的要點釋義則進一步細化了相應的二級指標。

□首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院院長、教授 張國山 首都經濟貿易大學教授 劉智勇 首都

(責任編輯:系統管理員)

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