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“證照分離”改革:“加減乘除”中的變與不變

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發布時間:2020-01-21 10:45 來源:
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  在自由貿易試驗區開展“證照分離”改革全覆蓋試點是國家推進深化“放管服”改革的又一重大舉措。自2015年國務院授權上海率先開展“證照分離”改革試點以來,以破除“辦證難”“準入不準營”難題為核心的“證照分離”改革持續推進。這次國務院決定在全國自貿試驗區將523項涉企經營許可事項實行清單管理,開展全覆蓋改革試點,充分表明國家將“放管服”改革推向縱深的決心,意義重大。

“證照分離”改革是深化“放管服”改革的先手棋
  開展“證照分離”改革試點,對于厘清政府與市場的關系,簡政放權、創新政府管理方式,強化市場主體地位,具有重要意義,是深化“放管服”改革、降低企業制度性交易成本、優化營商環境,激發市場活力和社會創造力的“先手棋”。
  第一,有利于厘清政府與市場關系,充分激發市場主體活力。近年來,隨著商事制度改革的深入,企業辦理營業執照越來越便捷,而束縛企業經營活動的“辦證多”“辦證難”問題同時浮出水面,企業的呼聲也逐步由登記注冊轉向如何更便捷獲得行業許可。通過開展“證照分離”改革試點,政府部門通過進一步清理和取消一批行政許可事項,推動一批行政許可事項由審批改為備案,推行告知承諾制在審批改革中的應用,通過優化審批服務提高審批效率、降低辦事成本,讓企業既進得了市場“大門”,也入得了行業“小門”,真正實現了“照后減證”和“照后簡證”,釋放企業創新創業活力,增強經濟發展動力。
  第二,有利于創新政府管理方式,加快政府職能轉變。“證照分離”改革針對的是破解企業經營活動“辦證多”“辦證難”的難題,審批事項改革方式的變化,反映出政府管理理念、管理方式的根本性變革。隨著行政許可事項的取消、改為備案以及實行告知承諾制,必然倒逼政府加強事中事后監管,不斷根據新形勢、新情況創新監管方法和手段,必然要求政府部門改變傳統的審批流程和審批方式,強化部門間的數據共享、聯動協同。可以說“證照分離”改革是“放管服”改革的典型集成,是轉變政府職能,創新政府管理方式的“推進劑”和“放大器”。
  第三,有利于形成市場化、法治化、國際化的營商環境。通過開展“證照分離”改革試點,有利于推動改變我國在計劃經濟體制下形成的前置審批事項過多的弊端,降低企業資金、時間等制度交易成本,既通過推進登記注冊便利化解決“寬進”問題,又通過監管制度改革解決“嚴管”問題,改變以往的慣性思維和路徑依賴,加快形成國際通行的投資貿易規則,提高市場競爭能力。

以制度“軟環境”降低營商“硬成本”
  2018年,世界銀行對我國營商環境的排名由此前的第78位躍升至第46位,2019年再度升至第31位,躋身全球前40,連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。這其中,“證照分離”改革功不可沒,在推動營商環境改善中發揮了重要作用。當前,很多區域靠大幅降低土地、人力、商務成本提升發展競爭力的方式已難以為繼,著力降低企業制度交易成本,實現區域總體營商環境的改善,用制度“軟環境”抵消營商“硬成本”,成為深化“證照分離”改革,提升營商環境的應有之義。近年來“證照分離”改革取得了顯著成效。
  一是企業滿意度大幅提升。問卷調查顯示,認為營商環境改善很大的企業達到88%,對行政審批改革滿意的占比92%。企業切實感受到了“證照分離”改革后營商環境的優化。通過“證照分離”改革,一些許可證取消不再需要申辦,一些取消后只需要備案即可,還有一些許可證可以通過告知承諾來辦理,這些改革舉措首先提升的就是企業辦證的體驗度和獲得感。例如,首次進口非特殊用途化妝品審批改為備案后,企業從改革前跑北京審批改為在網上進行申報,實際辦理時間從改革前的3-6個月減少到3-5個工作日,市場主體反響熱烈。
  二是市場主體活力有效激發。在改革制度紅利的釋放下,拓展業務的市場主體數量持續增長。以上海開展的“證照分離”改革為例,從納稅主體數量增長情況來看,2018年較2015年增長59%;就業人數持續增長,從參保人數看,2016、2017和2018年上半年分別增加6萬人、4萬人和4萬人。外商投資實際到位金額持續增長,2016、2017、2018年較2015年分別增長78%、83%、103%。
  三是政府職能轉變成效顯著。改革把降低門檻后的方便送給了企業,把事中事后監管的挑戰留給了政府,實現了政府管理理念的重大變革。以上海浦東新區為例,全區327個涉企審批事項全部實現“一網通辦”和“最多跑一次”,其中“不見面審批”已經達到53%,實際辦理時間減少到3.3個工作日,比法定時限的22個工作日壓縮了85%。

全覆蓋試點打造“證照分離”改革升級版
  這次“證照分離”改革,遵循“減”和“簡”的理念,把“照后減證”和簡化流程作為提升市場主體辦事感受度的重要方向,創新“管”和“服”的手段,把放管結合和優化服務放在更加重要的位置,按照“證照分離”改革全覆蓋要求,將涉企經營許可事項全部納入清單管理,按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優化審批服務等四種方式,分類推進審批制度改革,全力推進“證照分離”改革升級。
  第一,簡政放權做“減法”,照后減證降低準入門檻。直接取消審批、審批改為備案是四種分類推進改革方式中力度最大的,旨在通過全面清理規范各類涉企行政許可等事項,針對不涉及重大風險的許可事項,在確保有效監管的前提下,逐步減少“證”的數量最終實現取消審批的目標,讓越來越多的企業在獲得營業執照后即可開展經營,從而降低企業進入市場的門檻。此次改革中,直接取消審批類事項的劃分標準中,提到了“對設定必要性已不存在、市場機制能夠有效調節、行業組織或中介機構能夠有效實現行業自律管理、通過事中事后監管能夠有效規范的涉企經營許可事項,實行直接取消審批”更加遵從市場規律。如“對外貿易經營者備案登記”,根據原國家工商總局2017年的規定已經納入“多證合一”改革范疇,整合并入營業執照進行登記,根據此次改革要求,屬于“設定必要性已不存在”事項,改由商務部門和市場監管部門通過數據互通實現企業登記信息共享,進一步方便了企業在獲取“多證合一”營業執照后順利進入市場。又如,“從事強制性認證以及相關活動的檢查機構指定”,改變了過去由市場監管部門審批并指定特定機構進行強制性認定的方式,讓市場在資源配置中發揮決定性作用,由認證機構對工廠檢查結果及認證結論負責的方式取代政府“背書”的傳統監管方式,有力釋放了市場活力。
  第二,強化監管做“加法”,只有管得好才能放得開。“證照分離”改革的核心在“放”,關鍵在“管”,因為只有管得好才能放得開。長期以來,一些審批事項,政府部門放不下、減不了,是因為缺乏行之有效的管理手段,怕取消了許可導致管不住、出亂子。所以在改革過程中要始終把放管結合置于突出的位置,以更好地“管”、更活地“放”,改革成效才能更加顯著。此次改革重點強調了“創新和加強事中事后監管”的重要性,直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾并不是一放了之,更不是“不批不管”“只批不管”“嚴批寬管”,而是監管任務更重了,要更加突出審批與監管的銜接,更加突出監管手段方法的創新。例如,在跨部門聯合監管和“互聯網+監管”方面,各地就要因地制宜創新監管方式手段。在這方面,上海浦東新區在實踐中探索出了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機、雙評估、雙公示”的“六個雙”事中事后監管機制,實現面上全域覆蓋、點上全鏈條打通,打造信息共享、有效銜接的監管閉環。又如,告知承諾制作為“證照分離”改革的重要創新,其核心就是以信用為基礎,實現事前承諾即可經營,而這項制度能夠有效推進的背后則是強有力的信用監管。此次改革突出強調了“依法查處虛假承諾、違規經營等行為并記入信用記錄,實行失信聯合懲戒”,并指出對于不符合承諾條件開展經營的企業,若逾期不整改或整改后仍達不到要求的,要依法撤銷許可證件并承擔相應責任。從這個意義上講,告知承諾制將進一步強化市場主體的信用意識和誠信意識,讓誠信約束機制發揮作用,推進社會誠信體系建設。
  第三,優化服務做“乘法”,數據多跑路群眾少跑腿。“證照分離”改革整個過程,既有取消審批的“放”,也有強化監管的“管”,還有提高辦事透明度和企業可預期性的“服”。此次改革更加體現了寓放于服、寓管于服,把優化流程、創新服務貫穿于各類改革措施實施的全過程,樹立以市場主體為中心的思想,問需于企、問策于企、問效于企,變“政府端菜”為“企業點菜”。此次改革中,優化審批服務類事項的數量從2016年《上海市開展“證照分離”改革試點總體方案》中的75項拓展到442項,在實現對所有涉企經營許可事項全覆蓋的同時,對優化服務類事項進行了非常細致翔實的規定,有助于杜絕各地改革探索中將不愿改、不好改的事項全部扔進“優化服務筐”的做法。一是強調“下放審批權限”,對由自由貿易試驗區實施更為便捷高效、能夠有效承接的事項,將審批權限下放或委托給自由貿易區所在地有關主管部門,最大程度實現區內企業就近辦事。二是壓減審批要件和環節,強調“堅決取消奇葩證明”,采取并聯辦理、聯合評審等方式優化辦事流程,主動壓減審批時限,結合“一網通辦”等互聯網政務服務,真正實現數據網上行,企業少跑腿。三是創新采用延長或取消有效期限的監管方式。對許可證件設定了有效期限但經營許可條件基本不變的,原則上可延長或取消有效期限,減少了企業不必要的跑腿次數。四是公布了總量控制條件和存量情況。對有數量限制的事項,要定期公布總量控制條件、布局規劃、企業存量、申請企業排序等情況,公開透明,方便了企業自主決策。
  第四,破除障礙做“除法”,制度創新優化營商環境。“證照分離”改革的核心是破除制約企業和群眾辦事創業的體制機制障礙,著力降低制度性交易成本,助力新動能成長,釋放創新創業活力,增強經濟發展動力。一方面,著力破除傳統監管的慣性思維。比如,此次“證照分離”改革全覆蓋試點,在審批改為備案事項的劃分標準中,增加了政府部門“要堅決防止以備案之名行審批之實”的規定。過去,由于政府部門按照傳統審批思維的慣性,針對備案的行政許可事項照樣進行各種實質性審查,導致企業原本以為按照要求上報備案材料即可開展經營業務,實際上卻遭遇了“頂備案之名、行審批之實”的尷尬,這顯然不是“審批改為備案”的初衷。另一方面,著力破解企業的后顧之憂。比如,在告知承諾制事項試點推進過程中,企業存在對審批結果不確定性的擔憂,認為缺少監管部門“背書”,一旦在后期檢查中發現問題,企業的整改成本會很大。此次改革中,專門強調“有關主管部門要依法準確完整列出可量化可操作、不含兜底條款的經營許可具體條件”,力求最大程度上消減審批不確定性,讓企業可以放心地選擇告知承諾審批方式。
  從上海開展的針對部分涉企行政許可事項“證照分離”改革,先行先試、率先探索,到全國自貿區和部分高新區復制推廣上海經驗做法,再到此次在全國自貿區范圍涉企行政許可事項全覆蓋改革試點,透過“證照分離”改革的“加減乘除”可以看到:變的是,“證照分離”改革的事項范圍在擴大,實施區域在擴圍,企業市場準入的門檻在降低;不變的是,改革的初衷依舊,那就是始終圍繞破解市場主體“準入不準營”,解決企業辦證難問題,進而由涉企許可改革事項多寡的“物理變化”,演化為政府事中事后監管、優化企業營商環境等“放管服”整體性改革的“化學變化”,實現政府管理理念、管理方式、管理手段的根本性變革。

□上海市發展改革研究院黨委書記、副院長 趙義懷

(責任編輯:系統管理員)

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